每日經濟新聞 2025-03-07 22:30:54
◎鄭秉文表示，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的幅度和空間主要看兩個因素，一個是現(xiàn)實需求，體現(xiàn)的是盡力而為，一個是財政能力，體現(xiàn)的是量力而行。
◎鄭秉文表示，建立“聯(lián)合自動加入機制”和個人投資選擇權等改革可推動養(yǎng)老金財富的市場化管理，重構管理權，使其與財產權合二為一，以創(chuàng)造長期資金和促進資本市場建設。
每經記者 張懷水 每經編輯 廖丹
2025年政府工作報告提出，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養(yǎng)老金。
這意味著，2025年我國農民養(yǎng)老金將迎來第8次上漲。
事實上，隨著我國老齡化的不斷加深，養(yǎng)老金問題已成為社會關注的熱點。去年召開的中央經濟工作會議明確要求，適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助標準。
去年，財政部等五部門印發(fā)的《關于全面實施個人養(yǎng)老金制度的通知》明確指出，自2024年12月15日起，在中國境內參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者，均可以參加個人養(yǎng)老金制度。稅收優(yōu)惠政策的實施范圍從先行城市（地區(qū)）同步擴大到全國。
強調城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金釋放了什么樣的信號？我國養(yǎng)老金提升的空間有多大？如何提高個人養(yǎng)老金的吸引力和覆蓋面？隨著延遲退休政策的正式公布，未來會不會對年輕人就業(yè)形成擠壓？
圍繞這一系列話題，在2025年全國兩會召開之際，中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文接受了《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者的專訪。
鄭秉文近三十年來深耕社會保障研究領域，他曾是十三屆全國政協(xié)委員，長期致力于福利國家、社會保障制度比較、社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等理論和實踐研究。
NBD：政府工作報告指出，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元，對此你有什么評價？
鄭秉文：去年12月召開的中央經濟工作會議對養(yǎng)老金的表述是“適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金”，我理解，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的保險屬性較為明顯，作為一項社會保險制度，它的運行機制要遵守社會保險的一些基本原則，比如，多繳多得、長繳多得、晚退多得等。其中，提高退休金水平也需遵循社會保險精算的一些基本原則，比如，要考慮到GDP增長率、社會平均工資增長率、通貨膨脹率的總體水平等。在堅持這個原則的基礎上，2025年將是連續(xù)第21年上調養(yǎng)老金。
近年來我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支出持續(xù)上漲 數(shù)據來源：同花順iFinD
但是，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金就不一樣了，這是以財政補助為主的制度。所以，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的幅度和空間主要看兩個因素，一個是現(xiàn)實需求，體現(xiàn)的是盡力而為，一個是財政能力，體現(xiàn)的是量力而行。政府工作報告提出城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元與中央經濟工作會議精神是保持一致的，2024年已經提高了20元，2025年再次提高20元，體現(xiàn)發(fā)展成果全民共享的理念。
近年來我國城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金支出持續(xù)上漲 數(shù)據來源：同花順iFinD
NBD：在去年提高20元的基礎上，今年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準再提高20元，您認為釋放了什么樣的信號？提升農民養(yǎng)老金能不能促進消費？
鄭秉文：中央經濟工作會議提出提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金之后，2025年中央一號文件《關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》第十八條再次提到“逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金”。
緊接著，2月份，中央財辦、中央農辦的領導在新聞發(fā)布會上提到“逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金，解決農民養(yǎng)老方面的后顧之憂”?！度嗣袢請?span>》刊發(fā)財政部藍佛安部長的文章《實施更加積極的財政政策 推動經濟持續(xù)回升向好》也提到“適當提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金”。
由于中央連續(xù)釋放這么多信號，前段時間，一些學者和媒體再次呼吁提高農民養(yǎng)老金，甚至有學者提出增加的幅度再大一些。我也有同感，農民的邊際消費傾向高，有利于提高內需，如果財政情況允許，提高幅度大一些可獲得的乘數(shù)效應就更明顯一些。
NBD：去年12月15日起，個人養(yǎng)老金已經在全國范圍內實行。有觀點認為，一年1.2萬元，收益不高，而且有的產品有封閉期，虧了也不能調倉。您認為，如何提高個人養(yǎng)老金的吸引力？
鄭秉文：想要提升個人養(yǎng)老金的吸引力，“兩個完善”缺一不可：既要完善個人養(yǎng)老金自身制度，也要完善資本市場。
總的來說，個人養(yǎng)老金的吸引力可以通過三種措施進行提升。
首先是調整稅制。目前，我國個人養(yǎng)老金采用“EET”稅制，“E”指個稅豁免。第一個“E”代表在繳費環(huán)節(jié)，無需繳納個人所得稅；第二個“E”指在投資收益環(huán)節(jié)，同樣無需繳納個稅；“T”代表繳稅，即在退休提取環(huán)節(jié)，繳費與投資收益需一并繳納個人所得稅。
而“TEE”模式則反過來，在繳納環(huán)節(jié)繳個稅，在投資收益及領取環(huán)節(jié)免個稅。目前可先將“EET”調整為“EEpT”（“p”即“partial”），把“完全的EET”調整為“部分EET”，即只對本金繳費征稅，投資收益免征。增加一個TEE稅優(yōu)模式和采取“EET+TEE”稅制，意味著在保留目前“EET”制度的同時，平行引入一個“TEE”制度，讓中低收入者和高收入者可根據自身實際情況自由選擇，讓廣大中低收入群體能享受到后端繳稅的優(yōu)惠，因為他們的收入較低，本來就不是納稅人，兩個稅優(yōu)模式并存可在擴大覆蓋面的同時保證個人養(yǎng)老金的吸引力和激勵性。
第二種方式是提升個人養(yǎng)老金產品設計。未來的設計過程中需要明確兩個目標：一是要有非常好的便捷性，可及性；二是產品收益率一定要好，有一定激勵性，讓參加的人感覺到超長期投資能有可靠且較高的回報。這需要資產管理機構提升資產配置和主動管理能力，也需要促進投顧行業(yè)發(fā)展，還需要通過制度設計一個比較有吸引力的投資機制。
第三種方式是擴大個人養(yǎng)老金產品的范圍，例如納入國債、特定養(yǎng)老儲蓄和指數(shù)基金等。當前，個人養(yǎng)老金產品范圍還有擴大空間。企業(yè)年金制度已經建立了20多年，這些年來，企業(yè)年金集合計劃的收益率還是不錯的，未來可以改變企業(yè)年金資金集合方式，通過零售化，允許個人投資者購買。這樣就很適合個人養(yǎng)老金制度，不僅能做大資金池，也有利于現(xiàn)存的企業(yè)年金集合計劃，也能讓個人養(yǎng)老金投資者有可觀的收益。再比如，一些專屬商業(yè)養(yǎng)老保險產品有不錯的收益率，也可以納入個人養(yǎng)老金的產品范圍。
企業(yè)年金累計已超3萬億元 數(shù)據來源：同花順iFinD
NBD：您曾提到，構建多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系，關鍵要提高第二、第三支柱的覆蓋面。目前，全國覆蓋情況如何？下一步應該如何發(fā)力？
鄭秉文：目前我國的養(yǎng)老保險體系已經初步建立了第二支柱和第三支柱，但第二、三支柱發(fā)展緩慢，占比相對偏低，覆蓋范圍仍然有限。第二支柱企業(yè)年金是由企業(yè)為員工提供的補充養(yǎng)老金，屬于單位主導的養(yǎng)老保險形式。盡管企業(yè)年金已經存在了20余年，但其覆蓋面并沒有顯著提升。
截至2023年末，全國有14.17萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為3144萬人，企業(yè)年金的投資運營規(guī)模達到了3.19萬億元。
此外，職業(yè)年金主要覆蓋機關事業(yè)單位人員，其建立時間較短，積累金額也相對較低。
已有14.17萬戶企業(yè)建立企業(yè)年金 數(shù)據來源：同花順iFinD
第三支柱個人養(yǎng)老金是個人自愿購買的儲蓄性養(yǎng)老保險或商業(yè)養(yǎng)老保險，屬于個人主導的養(yǎng)老保險形式。盡管第三支柱的發(fā)展受到政策的鼓勵，但其覆蓋范圍仍有擴大的廣泛空間和提質空間。
為了提高第二支柱和第三支柱的覆蓋率，建議采取以下措施，包括提高第二、三支柱立法層次；建立“聯(lián)合自動加入機制”，就是說，對于雇主來說，可在第二和第三支柱間有選擇地建立，沒有建立企業(yè)年金的雇主必須協(xié)助和鼓勵其職工建立第三支柱，把企業(yè)年金的雇主稅優(yōu)政策用于為第三支柱進行配比繳費上；逐漸開放企業(yè)年金職工的投資選擇權，以滿足多樣化投資風險偏好；盡快建立默認投資機制，以最大限度提高參加人的投資收益率；統(tǒng)籌發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險制度，以提高社會保障制度整體的協(xié)調性、互補性和可持續(xù)性；長期看，應為第二和第三支柱建立完全共享的平臺受托模式（如建立“國家綜合管理平臺”），以期降低制度運營費用，讓利于民，提高賬戶收益率。在第三支柱養(yǎng)老金頂層設計中引入二三支柱間自由轉換、個人賬戶終身制、提高稅收優(yōu)惠比例等舉措。
建立“聯(lián)合自動加入機制”和個人投資選擇權等改革可推動養(yǎng)老金財富的市場化管理，重構管理權，使其與財產權合二為一，以創(chuàng)造長期資金和促進資本市場建設；取消企業(yè)年金的單位繳費歸屬期，取消企業(yè)賬戶，以提高資金的使用效率和透明度。
通過以上措施，從而建立一個更加均衡可持續(xù)和多層次的養(yǎng)老保險體系，以更好地支撐我國的養(yǎng)老保障需求。
NBD：2023年召開的中央金融工作會議提到做好 “五篇大文章”，其中就包括養(yǎng)老金融。養(yǎng)老金融當前呈現(xiàn)什么樣的發(fā)展趨勢？如何做好“養(yǎng)老金融”這篇大文章？
鄭秉文：未來養(yǎng)老金融發(fā)展將呈現(xiàn)出三個融合趨勢。具體來看，一是“居家+社區(qū)”養(yǎng)老融合趨勢，社區(qū)為居家養(yǎng)老提供現(xiàn)場服務或上門服務；二是“社區(qū)+機構”養(yǎng)老融合趨勢，比如“保險養(yǎng)老社區(qū)”提供的大型一體化醫(yī)康養(yǎng)養(yǎng)老社區(qū)；三是“居家+社區(qū)+機構”養(yǎng)老融合趨勢，而這正是養(yǎng)老金融發(fā)展的重要方向。
我認為，要想促進養(yǎng)老金融蓬勃發(fā)展，有很多方面的工作可做，比如，可以通過做大做強中國的主權養(yǎng)老基金，以增強養(yǎng)老金融的支撐力度，還要擴大企業(yè)/職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的覆蓋面，以形成多支柱的養(yǎng)老保險體系，從而更好地覆蓋老年人的需求，等等。
除此之外，還可以發(fā)展多樣的養(yǎng)老金融產品與服務，比如個人養(yǎng)老金融產品、養(yǎng)老產業(yè)和社區(qū)的信貸金融融資政策等，以滿足老年人的多樣化需求。在發(fā)展養(yǎng)老金融時，應注重頂層設計、政策制定以及產品服務開發(fā)上的政策一致性和目標一致性，確保為人民群眾提供穩(wěn)定可期的現(xiàn)金流和健康醫(yī)療等必要的風險保障。
NBD：您曾提到，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老是養(yǎng)老金融發(fā)展的重點，理由是什么？國家大力發(fā)展養(yǎng)老金融，是為了著力解決哪些問題？
鄭秉文：目前，我國推行的養(yǎng)老模式主要為“9073”，即90%居家養(yǎng)老、7%社區(qū)養(yǎng)老、3%機構養(yǎng)老，實際上，居家養(yǎng)老的比例遠遠高于90%，而社區(qū)養(yǎng)老的比例低于7%，機構養(yǎng)老低于3%。
中國養(yǎng)老重點是居家養(yǎng)老，即使在最發(fā)達的國家，養(yǎng)老的主流方式也是居家養(yǎng)老。金融機構和養(yǎng)老金融應將重點投向居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，這是養(yǎng)老金融的藍色海洋，也是以人民為中心的具體體現(xiàn)。
中央明確提出“養(yǎng)老金融”的概念，為養(yǎng)老保障制度的發(fā)展指明了方向，并為其注入了新的活力。發(fā)展養(yǎng)老金融不僅是提高養(yǎng)老金金融化程度的重要手段，也是提升養(yǎng)老保障體系可持續(xù)性的關鍵。
通過發(fā)展養(yǎng)老金融，可以提高養(yǎng)老金的投資回報率，增加養(yǎng)老金的積累，從而應對人口老齡化的挑戰(zhàn)。除此之外，將養(yǎng)老金融的概念引入第一支柱養(yǎng)老金改革中，是一種結構式改革，旨在通過制度創(chuàng)新來提高養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性。
NBD：根據《實施彈性退休制度暫行辦法》要求，職工延遲退休時間距法定退休年齡最長不超過3年。為什么設定3年這個期限？未來是否可能進一步延長期限？
鄭秉文：這一期限是根據漸進和彈性兩個原則而設定的。只要嵌入了彈性原則，就相當于參保人多了一個選項，可選擇的范圍大了，不是一刀切，這樣的話，參保人就可以選擇與不選擇，就涉及了個人意愿。所以，自愿與彈性是連在一起的。
在漸進式原則下，每個國家的情況有所區(qū)別，根據我國目前生育、托育、養(yǎng)育的家庭負擔和家庭經濟情況，我國才設定出三年的彈性期限，低于發(fā)達國家65歲法定退休年齡的規(guī)定，這也體現(xiàn)了中央在制定這項政策的時候是充分考慮到了大家的需求和現(xiàn)狀的。隨著未來我國經濟情況的變化和發(fā)展，這一期限有可能進一步延長，但是也是漸進式地延長。
NBD：有觀點認為，延遲退休會對年輕人就業(yè)形成擠壓，從而讓年輕人就業(yè)更難。對此，您怎么看？
鄭秉文：針對這一問題，我認為延遲退休對年輕人就業(yè)的影響甚微：對于公共部門而言，即便有影響也是低相關，對于私人部門是不相關。
其一，如果大家都去競爭考入編制，也許會有影響。據測算，2024年中央機關事業(yè)單位錄用人員數(shù)約為3.96萬人，而當年畢業(yè)生1179萬人。如果在編制之內考慮延遲退休，并且一年僅延遲幾個月，可以說頭四年是沒有影響的。即便有影響，也僅是低相關。
其二，私人部門和公共部門相比，公共部門每年騰退的編制是可以忽視的。對于就業(yè)而言，也就是說，幾乎是不相關的。
而且如果延遲退休的漸進式已稀釋到很薄，每年增長得很少，那就不會影響年輕人的上進心?？梢哉f，年輕人的上進心跟退休年齡高和低，長期看沒有正相關的關系，也沒有負相關的關系。
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